建規(guī)[2004]185號(hào)

各省、自治區(qū)建設(shè)廳，直轄市建委、規(guī)劃局（委員會(huì)），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)建設(shè)局：

　　《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號(hào)，以下簡稱《決定》），針對(duì)當(dāng)前存在的圈占土地、亂占濫用耕地等突出問題，提出了深化改革、健全法制、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治，進(jìn)一步完善符合我國國情的最嚴(yán)格的土地管理制度的明確要求。各級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)行政主管部門要從落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的高度，充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)土地管理和保護(hù)工作的重要性，切實(shí)履行職責(zé)，認(rèn)真貫徹落實(shí)《決定》各項(xiàng)部署和要求，繼續(xù)貫徹《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》（國發(fā)[2002]13號(hào)，以下簡稱13號(hào)文件）�，F(xiàn)就有關(guān)問題通知如下：

　　一、切實(shí)做好土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的相互銜接工作

　　（一）依法做好土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃的相互銜接工作。城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不應(yīng)超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地必須符合城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃。

　�。ǘ�）在城鄉(xiāng)規(guī)劃制定工作中加強(qiáng)基本農(nóng)田的保護(hù)。城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃要把規(guī)劃區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田保護(hù)范圍作為強(qiáng)制性內(nèi)容，在圖紙上詳細(xì)標(biāo)明。今后，凡調(diào)整城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃涉及基本農(nóng)田的，調(diào)整前必須報(bào)請?jiān)瓕徟鷻C(jī)關(guān)認(rèn)可，經(jīng)認(rèn)可后方可調(diào)整；調(diào)整后的規(guī)劃，必須按法定程序報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)審批。

　　（三）充分發(fā)揮近期建設(shè)規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)作用。按照13號(hào)文件和建設(shè)部等九部委《關(guān)于貫徹落實(shí)〈國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知〉的通知》（建規(guī)[2002]204號(hào)）要求，近期建設(shè)規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃、房地產(chǎn)業(yè)和住房建設(shè)發(fā)展中長期規(guī)劃要相互銜接，統(tǒng)籌安排規(guī)劃年限內(nèi)的城市建設(shè)用地總量、空間分布和實(shí)施時(shí)序，合理確定各類用地布局和比例。各地要依據(jù)近期建設(shè)規(guī)劃，結(jié)合土地利用年度計(jì)劃，確定城市建設(shè)發(fā)展的年度目標(biāo)和安排。要優(yōu)先安排危舊房改造和城市基礎(chǔ)設(shè)施中拆遷安置用房、普通商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)項(xiàng)目用地，保證近期建設(shè)規(guī)劃中確定的國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地。

　　二、嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地指標(biāo)，促進(jìn)土地資源的集約和合理利用

　　（四）加快制定建設(shè)用地指標(biāo)。抓緊工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)制定和修改完善工作，優(yōu)先開展城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，教育和公共文化體育衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)的編制工作，重點(diǎn)做好城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)道路等市政工程建設(shè)用地指標(biāo)、城市和村鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的編制工作，盡快建立科學(xué)合理的用地指標(biāo)框架體系。

　�。ㄎ澹┚幹坪蛯徟�城鄉(xiāng)規(guī)劃，必須符合國家建設(shè)用地指標(biāo)。各地要嚴(yán)格依據(jù)國家規(guī)定的建設(shè)用地指標(biāo)編制和審批城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，合理確定城鄉(xiāng)建設(shè)和用地規(guī)模。凡建設(shè)用地規(guī)模超過國家用地指標(biāo)的規(guī)劃，一律不得審查通過，并責(zé)成有關(guān)地方人民政府按規(guī)定進(jìn)行縮減。

　�。�六）各類新建、改建、擴(kuò)建工程項(xiàng)目必須嚴(yán)格執(zhí)行用地指標(biāo)。城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門在審批建設(shè)項(xiàng)目用地申請時(shí)，要依據(jù)國家規(guī)定的建設(shè)用地指標(biāo)，對(duì)建設(shè)用地面積進(jìn)行嚴(yán)格審查，對(duì)超過國家規(guī)定用地指標(biāo)的，不得發(fā)放建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證。禁止超過國家用地指標(biāo)、以“花園式工廠”為名圈占土地。

　�。ㄆ撸└鞯匾�立足于本地區(qū)土地資源的實(shí)際狀況，合理確定與城市發(fā)展相適應(yīng)的綠化用地面積。鼓勵(lì)和推廣屋頂綠化和立體綠化。進(jìn)行綠化建設(shè)，必須符合城市總體規(guī)劃、城市綠化規(guī)劃。禁止利用基本農(nóng)田進(jìn)行綠化�；�本農(nóng)田上進(jìn)行綠化建設(shè)的城市，不得列入園林城市、生態(tài)園林城市考核范圍。凡在基本農(nóng)田上進(jìn)行綠化建設(shè)的，必須立即停止并予以糾正。

　�。ò耍┲笇�(dǎo)和推廣集約利用土地資源的新技術(shù)、新材料。要加快城鄉(xiāng)規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)及監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，充分利用現(xiàn)代高新技術(shù)實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測。積極推進(jìn)建筑節(jié)能和墻體材料革新工作，研究、開發(fā)、推廣和應(yīng)用新型墻體材料，替代實(shí)芯黏土磚。禁止占用耕地?zé)�制�?shí)芯黏土磚。在資金、技術(shù)允許情況下，鼓勵(lì)開發(fā)利用城市地下空間。

　　三、加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)和土地利用的調(diào)控和指導(dǎo)

　�。ň牛┦〖�(jí)人民政府必須依據(jù)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，統(tǒng)籌安排本行政區(qū)域內(nèi)各業(yè)和各地區(qū)用地。要充分考慮和利用現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施，合理規(guī)劃，避免低水平重復(fù)建設(shè)和超規(guī)模建設(shè)。

　�。ㄊ�）加強(qiáng)近期建設(shè)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管。近期建設(shè)規(guī)劃確定的發(fā)展建設(shè)范圍，必須符合已經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃。編制近期建設(shè)規(guī)劃，要根據(jù)城市總體規(guī)劃確定的近期發(fā)展目標(biāo)，劃定近期建設(shè)控制線。各類建設(shè)項(xiàng)目，必須位于近期建設(shè)規(guī)劃確定的近期建設(shè)控制線內(nèi)。要加快近期建設(shè)控制線內(nèi)控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制和審批工作。凡未按要求編制近期建設(shè)規(guī)劃的，停止新申請建設(shè)項(xiàng)目和用地的規(guī)劃審批；對(duì)違反近期建設(shè)規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目和用地申請，一律不予批準(zhǔn)。

　�。ㄊ�一）加強(qiáng)開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理。要嚴(yán)格執(zhí)行13號(hào)文件的規(guī)定，開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)規(guī)劃制定、審批權(quán)必須集中由所在市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門行使，不得下放。凡下放規(guī)劃管理權(quán)的，必須立即糾正。凡存在下放開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理權(quán)且尚未糾正的，對(duì)申請擴(kuò)區(qū)的，一律不予批準(zhǔn)。申請?jiān)O(shè)立開發(fā)區(qū)或擴(kuò)區(qū)的，必須報(bào)經(jīng)省級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門依據(jù)規(guī)劃審查，核定用地范圍并出具審查意見。設(shè)立各類開發(fā)區(qū)，必須符合省域城鎮(zhèn)體系、城市總體規(guī)劃。禁止在城市總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍外，設(shè)立開發(fā)區(qū)。因開發(fā)區(qū)發(fā)展需要申請擴(kuò)區(qū)的，新增用地范圍必須位于已經(jīng)批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)。

　�。ㄊ�二）加強(qiáng)對(duì)存量土地利用的規(guī)劃安排，控制新增建設(shè)用地。新建建設(shè)項(xiàng)目凡能利用存量土地的，不得批準(zhǔn)新增建設(shè)用地。采取有力措施，做好“城中村”改造。存量土地再利用時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保證適合中低收入家庭需要的普通商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)以及必需的市政公用設(shè)施建設(shè)。城市、集鎮(zhèn)和村莊新增建設(shè)用地，必須符合城市總體規(guī)劃、村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃。禁止在城市規(guī)劃區(qū)、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍以外，批準(zhǔn)城市和集鎮(zhèn)、村莊建設(shè)用地。

　�。ㄊ�三）加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)土地儲(chǔ)備、供應(yīng)的調(diào)控和引導(dǎo)。城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門要依據(jù)城市總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃，就近期內(nèi)需要收購儲(chǔ)備、供應(yīng)土地的位置和數(shù)量提出建議。實(shí)施土地收購儲(chǔ)備，必須符合城市總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃。存量土地收購儲(chǔ)備涉及房屋拆遷的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷管理的通知》（國辦發(fā)[2004]46號(hào)），納入房屋拆遷中長期規(guī)劃和年度計(jì)劃管理。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施國有土地上房屋拆遷的，應(yīng)當(dāng)按照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定的條件和程序辦理。實(shí)施土地供應(yīng)，必須符合近期建設(shè)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃。各地城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門要將城市中心地區(qū)、舊城改造地區(qū)、近期發(fā)展地區(qū)、擬儲(chǔ)備出讓土地的地區(qū)作為重點(diǎn)區(qū)域，優(yōu)先編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，明確規(guī)劃設(shè)計(jì)條件。招標(biāo)、拍賣或掛牌出讓國有土地使用權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)具備依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，并作為出讓合同的組成部分。凡沒有列入或者不符合近期建設(shè)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃規(guī)定用途的土地，不得辦理規(guī)劃手續(xù)。

　�。ㄊ�四）規(guī)范建設(shè)用地和項(xiàng)目審批程序。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)需要申請用地的，必須持有關(guān)文件，向城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門申請辦理規(guī)劃許可手續(xù)。未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證而取得土地使用批準(zhǔn)文件的，批準(zhǔn)文件無效，已占用的土地依法予以收回。需報(bào)請發(fā)展改革部門核準(zhǔn)或備案的項(xiàng)目，必須先取得城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門出具的規(guī)劃意見。

　　四、加強(qiáng)對(duì)劃撥土地上開發(fā)活動(dòng)和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管理

　�。ㄊ�五）規(guī)范原有劃撥土地的房地產(chǎn)開發(fā)活動(dòng)。經(jīng)依法批準(zhǔn)利用原有劃撥土地從事房地產(chǎn)開發(fā)的，應(yīng)按市場價(jià)補(bǔ)繳土地出讓金，依法取得房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)，并納入房地產(chǎn)開發(fā)管理。獨(dú)立工礦區(qū)、困難企業(yè)可以利用自用劃撥土地，在符合城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的前提下，組織住房困難職工進(jìn)行集資合作建房，并納入經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)管理，執(zhí)行經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)管理的有關(guān)規(guī)定，不得以與其他單位聯(lián)合建設(shè)等形式變相進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。

　�。ㄊ�六）嚴(yán)格集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理。建制鎮(zhèn)、村莊和集鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須符合建制鎮(zhèn)、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，由城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門依據(jù)規(guī)劃出具有關(guān)流轉(zhuǎn)地塊的規(guī)劃條件。沒有編制或違反建制鎮(zhèn)、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃要求的，有關(guān)集體建設(shè)用地，不得進(jìn)行流轉(zhuǎn)。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)按照《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，依法在取得國有土地使用權(quán)的土地上進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施、房屋建設(shè)，禁止以“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)”或“設(shè)施農(nóng)業(yè)”為名、利用集體建設(shè)用地變相從事房地產(chǎn)開發(fā)和商品房銷售活動(dòng)。

　　（十七）加強(qiáng)對(duì)集體土地上房屋拆遷的管理。與國土資源部門共同研究制定城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償有關(guān)政策。

　　五、強(qiáng)化村莊集鎮(zhèn)建設(shè)和用地管理

　�。ㄊ�八）加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作。省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃要確定重點(diǎn)鎮(zhèn)的數(shù)量；縣（市）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃要確定鎮(zhèn)和中心村的布局；村莊集鎮(zhèn)總體規(guī)劃，要合理確定農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局和建設(shè)用地規(guī)模。要統(tǒng)籌規(guī)劃工業(yè)用地，嚴(yán)禁零散安排鄉(xiāng)村工業(yè)用地。在符合農(nóng)民意愿的前提下，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村居民點(diǎn)、遷村并點(diǎn)。尚未編制村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃的，要抓緊編制和報(bào)批。涉及行政區(qū)劃調(diào)整的地區(qū)，要及時(shí)修編村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃。

　�。ㄊ�九）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地管理。新批村鎮(zhèn)宅基地必須位于村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，并符合村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的安排。凡沒有制定村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃或宅基地申請與村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃不符的，一律不得辦理許可手續(xù)。已確定撤并的農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)，不得批準(zhǔn)進(jìn)行新的建設(shè)。禁止多處申請宅基地。因?qū)嵤┺r(nóng)房建設(shè)，需申請批準(zhǔn)新宅基地的，原有宅基地應(yīng)當(dāng)退回。農(nóng)村住宅設(shè)計(jì)，不得突破當(dāng)?shù)匾?guī)定的宅基地規(guī)劃、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

　�。ǘ�十）采取切實(shí)措施，加大對(duì)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理的資金支持和技術(shù)指導(dǎo)，理順管理體制，加強(qiáng)村鎮(zhèn)基層規(guī)劃建設(shè)管理工作。

　　六、依法嚴(yán)肅查處違法違規(guī)行為

　�。ǘ�十一）依法監(jiān)督和查處違法用地行為。地方各級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)行政主管部門要開展專項(xiàng)監(jiān)督檢查，重點(diǎn)查處未經(jīng)審批亂圈地、突破國家用地指標(biāo)和規(guī)劃確定的用地規(guī)模使用土地、占用基本農(nóng)田進(jìn)行建設(shè)等問題。對(duì)建設(shè)單位、個(gè)人未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行用地和項(xiàng)目建設(shè)，擅自改變規(guī)劃用地性質(zhì)或擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，違反法律規(guī)定和規(guī)劃要求隨意流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地等行為，要采取措施堅(jiān)決制止，并依法給予處罰。按法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)沒收或拆除的違法用地和違法建設(shè)，必須依法處罰，不得以罰款或補(bǔ)辦手續(xù)取代。觸犯刑律的，要依法移交司法機(jī)關(guān)查處。

　�。ǘ�十二）建立行政過錯(cuò)糾正和行政責(zé)任追究制度。上級(jí)部門要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)部門的監(jiān)督檢查。嚴(yán)格執(zhí)行13號(hào)文件規(guī)定，對(duì)于地方人民政府及有關(guān)行政主管部門違反規(guī)定調(diào)整規(guī)劃，違反規(guī)劃批準(zhǔn)使用土地和項(xiàng)目建設(shè)，擅自在規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外批準(zhǔn)、設(shè)立開發(fā)區(qū)，以及對(duì)違法用地不依法查處等行為，除應(yīng)予以糾正外，還要按照干部管理權(quán)限和有關(guān)規(guī)定對(duì)直接責(zé)任人給予行政處分。對(duì)于造成嚴(yán)重?fù)p失和不良影響的，除追究直接責(zé)任人責(zé)任外，還應(yīng)追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，必要時(shí)可給予負(fù)有責(zé)任的主管領(lǐng)導(dǎo)撤職以下行政處分；觸犯刑律的，依法移交司法機(jī)關(guān)查處。

　　各級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)行政主管部門要以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀，切實(shí)端正城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)指導(dǎo)思想，依法加強(qiáng)監(jiān)督管理，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)土地資源集約和合理利用的調(diào)控和引導(dǎo)作用，落實(shí)好最嚴(yán)格的土地管理制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康和可持續(xù)發(fā)展。

　　中華人民共和國建設(shè)部
二○○四年十月二十九日